山西襄汾“8·29”重大坍塌事故敲響農(nóng)村自建房安全警鐘。記者近期在多地采訪了解到，多年來(lái)，農(nóng)村自建房近乎“野蠻生長(zhǎng)”：沒(méi)有規(guī)范的施工圖紙，請(qǐng)的工人大多是農(nóng)村“土師傅”，對(duì)建材的選擇主要依據(jù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力。尤其是隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，一些農(nóng)村自建房變身經(jīng)營(yíng)性場(chǎng)所，簡(jiǎn)單隨意地改擴(kuò)建，使得安全風(fēng)險(xiǎn)陡增。
然而，數(shù)量龐大的農(nóng)村自建房，目前卻處于監(jiān)管“真空地帶”：法規(guī)政策缺失、基層專業(yè)力量薄弱……汲取事故教訓(xùn)，農(nóng)村自建房安全該如何保障?
無(wú)審批、無(wú)資質(zhì)、無(wú)標(biāo)準(zhǔn)：“我的地盤(pán)我做主”
2年前，山西省太原市周邊縣區(qū)的農(nóng)民劉友明，在自家宅基地上蓋起了二層樓房。“圖紙是找一個(gè)親戚設(shè)計(jì)的，就簡(jiǎn)單畫(huà)了畫(huà)樣式。”劉友明說(shuō)，周邊的房子都是小二樓，每家樣式都不一樣，他和親戚考察了幾戶之后，確定了設(shè)計(jì)圖。
沒(méi)有向鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會(huì)申請(qǐng)，劉友明的房子便開(kāi)建了。“村里蓋房子不用申請(qǐng)，只要不占別人家的地就行，至于你用什么人、用什么材料，沒(méi)人管!”劉友明告訴記者。
打地基、選材、砌磚墻、澆筑……工程進(jìn)行到哪一步，劉友明就請(qǐng)哪一行的師傅過(guò)來(lái)。“都是熟人介紹的，我們也不知道人家有沒(méi)有資質(zhì)。”劉友明說(shuō)，在建房過(guò)程中，有的師傅手藝著實(shí)不行，后面的一堵墻建成后發(fā)現(xiàn)是歪的，后來(lái)又拆了重建。
建房所需的建材也是劉友明自己聯(lián)系采購(gòu)的。記者在多地采訪了解到，與劉友明一樣，大多數(shù)農(nóng)民建房并沒(méi)有經(jīng)過(guò)任何申請(qǐng)審批，也沒(méi)有科學(xué)設(shè)計(jì)，從打地基到房屋結(jié)構(gòu)、選材用料等，都是當(dāng)?shù)?ldquo;土師傅”或資質(zhì)不明的施工隊(duì)，根據(jù)自身經(jīng)驗(yàn)和村民的建房預(yù)算來(lái)定。
60歲的王師傅是當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的一名泥匠，周圍村里誰(shuí)家蓋房子，都請(qǐng)他過(guò)去幫忙。他20多歲時(shí)跟著師傅學(xué)了這門(mén)手藝，但從未參加過(guò)任何培訓(xùn)，也沒(méi)有考過(guò)相關(guān)證書(shū)。
王師傅說(shuō)，有的村民是蓋到什么程度，需要用什么工種再找?guī)煾?也有的是請(qǐng)個(gè)施工隊(duì)大包，把全流程都干下來(lái)。一般施工隊(duì)都是同時(shí)給好幾家蓋房子。
“有錢(qián)就用好的材料，沒(méi)錢(qián)就將就點(diǎn)。”王師傅說(shuō)，房屋建材選取有一定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該根據(jù)房屋結(jié)構(gòu)進(jìn)行精確測(cè)算，但實(shí)際上，材料的選取全憑施工人員的經(jīng)驗(yàn)和村民的預(yù)算。
“鋼筋、水泥、磚等建材，不同標(biāo)準(zhǔn)有不同價(jià)格。預(yù)算少的，就用質(zhì)量一般的。比如鋼筋該用粗的，用成細(xì)的，該用5根，用上3根。”王師傅說(shuō)，只要不是太離譜，施工人員一般不會(huì)有異議。房屋建成后，房主目測(cè)是否有歪斜、裂縫等情況，如果沒(méi)有，房屋就算驗(yàn)收通過(guò)了。
清華大學(xué)建筑學(xué)院副教授羅德胤介紹，我國(guó)農(nóng)村基數(shù)龐大，農(nóng)房數(shù)量眾多。“農(nóng)房建設(shè)高峰期大概是在2000年左右，經(jīng)過(guò)10到20年的使用壽命，現(xiàn)在到了問(wèn)題集中爆發(fā)的時(shí)候。”
再加上農(nóng)民建房攀比心理比較嚴(yán)重，房子越蓋越大，但手里的錢(qián)是有限的，“用最少的錢(qián)蓋最大的房子，相當(dāng)于埋下了隱患。”羅德胤說(shuō)。
記者了解到，在山西襄汾“8·29”重大坍塌事故中，坍塌房頂使用的是預(yù)制板，這種建材由于造價(jià)低、使用方便，20多年前在一些地區(qū)使用廣泛，當(dāng)初建成的那批房子目前已存在各種安全問(wèn)題。
庫(kù)房廠礦變身“婚慶園” “突擊建房”隱患多
記者了解到，農(nóng)民自建房如果是自己住，一般安全性較有保證，即使出現(xiàn)問(wèn)題，農(nóng)民也能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，進(jìn)行修補(bǔ)。一些村民反映，現(xiàn)在問(wèn)題比較突出的，是農(nóng)村自建房改成的經(jīng)營(yíng)性用房，尤其是改成人員聚集的經(jīng)營(yíng)性場(chǎng)所。
目前在農(nóng)村，需求最大的就是舉辦婚喪嫁娶宴會(huì)的場(chǎng)所。過(guò)去，此類宴會(huì)一般在農(nóng)民自家院子里操辦，但近年來(lái)，越來(lái)越多的農(nóng)民選擇去專門(mén)的“宴會(huì)廳”。
一些大的村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都開(kāi)設(shè)了此類場(chǎng)所，有的是將老飯店進(jìn)行改擴(kuò)建，有的則是由庫(kù)房、廠礦改建而成。由于最初功能設(shè)計(jì)不同，改了用途后，房屋安全隱患增加。
在山西省太原市一個(gè)臨近縣城的村莊，公路旁一排房子里正在籌備一場(chǎng)婚禮。記者了解到，這排房子原本是村里建的倉(cāng)庫(kù)，外墻是磚混結(jié)構(gòu)，頂上蓋的是彩鋼板。目前其中幾間租給了商家做門(mén)面房，剩下的成了村里的“婚慶園”。
籌辦婚宴的人員告訴記者，這場(chǎng)婚宴打算開(kāi)75桌，如果一桌按10人計(jì)算，將會(huì)有750人在這里用餐。記者看到，這個(gè)“婚慶園”外墻涂成粉紅色，里面房屋跨度有十五六米，除了外墻外，沒(méi)有柱子做支撐。房頂彩鋼板用做支撐的鋼架，是普通鋼管。
“用什么類型鋼材，應(yīng)根據(jù)房屋跨度等進(jìn)行專業(yè)測(cè)算，跨度越大，要求鋼材的承重性能越好。對(duì)于跨度比較大的房子，一般使用槽鋼或工字鋼做支撐。”一位監(jiān)理工程師告訴記者。
此外，記者還看到，這里的廚房就在大廳隔壁，師傅們做飯用的都是燃?xì)庠?，液化氣罐就擺在燃?xì)庠畹呐赃叀?/p>
一位門(mén)面房租戶告訴記者，他們的門(mén)面房和“婚慶園”是用石膏板隔開(kāi)的。租下之后，他發(fā)現(xiàn)房子質(zhì)量很差，自己又加固了一下，吊了頂。“當(dāng)時(shí)還挺擔(dān)心裝的時(shí)候塌了。”
對(duì)于旁邊的“婚慶園”，他很擔(dān)心，“畢竟最初建的是倉(cāng)庫(kù)，安全標(biāo)準(zhǔn)較低，改成‘婚慶園’，一場(chǎng)婚禮就是幾百人，有很大隱患。”
記者走訪多處農(nóng)村發(fā)現(xiàn)，這樣的情況并不少見(jiàn)。有十多年前建成的老飯店，近年來(lái)又?jǐn)U大規(guī)模，可容納四十多桌的場(chǎng)地竟是搭建的簡(jiǎn)易房;有的廠礦由于環(huán)保限制關(guān)停，也將閑置的廠房改成了宴會(huì)場(chǎng)所。這些場(chǎng)所不僅房屋質(zhì)量安全堪憂，且由于是后期改建，一般門(mén)面較小，如果發(fā)生火災(zāi)等安全事故，人員難以疏散。
此外，一些農(nóng)村“突擊建房”帶來(lái)的安全隱患也不容忽視。記者了解到，在一些農(nóng)村，有的農(nóng)民聽(tīng)說(shuō)要整村拆遷，就開(kāi)始在自家院子里蓋房子，因?yàn)榉孔颖仍鹤友a(bǔ)償多。但是臨時(shí)蓋的房子，質(zhì)量很差，甚至連地基也不打。有的村子最后并沒(méi)有拆遷，就留下了一堆有問(wèn)題的房子。
2014年，就有媒體曝光，為騙補(bǔ)償，云南金平城郊稻田一夜冒出一個(gè)村。這些突擊建造的石棉瓦房是竹子做的支撐柱，連橫梁都是竹子，下暴雨吹大風(fēng)就會(huì)塌掉。
監(jiān)管困境：法規(guī)政策缺失，基層力量不足
記者了解到，長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村自建房處于監(jiān)管“真空地帶”。山西住建系統(tǒng)一位工作人員表示，城市商品房都經(jīng)過(guò)相對(duì)專業(yè)的設(shè)計(jì)、施工和審查流程，但在廣大農(nóng)村地區(qū)，建設(shè)領(lǐng)域一直缺乏有效監(jiān)管。
山西隆誠(chéng)律師事務(wù)所律師王俊向記者展示了相關(guān)法律法規(guī)?！督ㄖā返?3條第3款規(guī)定：“搶險(xiǎn)救災(zāi)及其他臨時(shí)性房屋建筑和農(nóng)民自建低層住宅的建筑活動(dòng)，不適應(yīng)本法。”建設(shè)部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民住房建設(shè)技術(shù)服務(wù)和管理的通知》第6條規(guī)定：“三層(含三層)以上的農(nóng)民住房建設(shè)管理要嚴(yán)格執(zhí)行《建筑法》《建筑工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定。”《建筑工程施工許可管理辦法》第16條也規(guī)定，農(nóng)民自建兩層以下(含兩層)住宅工程不需要辦理施工許可證。
“不論是農(nóng)民自己動(dòng)手，還是將工程承包給個(gè)體工匠或建筑企業(yè)施工，都屬于農(nóng)民自建。”王俊說(shuō)，農(nóng)民自建兩層以下(含兩層)住宅活動(dòng)不適用于建筑法，應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院1993年頒布的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》予以調(diào)整。
《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第23條規(guī)定：“承擔(dān)村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)建筑工程施工任務(wù)的單位，必須具有相應(yīng)的施工資質(zhì)等級(jí)證書(shū)或者資質(zhì)審查證書(shū)，并按照規(guī)定的經(jīng)營(yíng)范圍承擔(dān)施工任務(wù)。在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃內(nèi)從事建筑施工的個(gè)體工匠，除承擔(dān)房屋修繕外，須按有關(guān)規(guī)定辦理施工資質(zhì)審批手續(xù)。”
然而，上述規(guī)定中的個(gè)體工匠辦理施工資質(zhì)審批手續(xù)的法律依據(jù)《村鎮(zhèn)建筑工匠從業(yè)資格管理辦法》，已于2004年7月被廢止，因此承建農(nóng)民低層住宅施工并不需要施工資質(zhì)。
一位業(yè)內(nèi)專家表示，2009年、2015年國(guó)家曾啟動(dòng)《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》的修訂工作。機(jī)構(gòu)改革后，規(guī)劃職能由住建部門(mén)整合至自然資源部門(mén)，修訂工作至今未完成。包括山西在內(nèi)，多個(gè)省市已經(jīng)廢止了根據(jù)這一條例制定的實(shí)施辦法。
2014年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可實(shí)施意見(jiàn)》提出，進(jìn)行農(nóng)村村民住宅建設(shè)的，村民應(yīng)向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府提出鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的書(shū)面申請(qǐng)。
然而在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，一些地方流于形式。一位接受采訪的鎮(zhèn)長(zhǎng)說(shuō)，農(nóng)村宅基地自建房按規(guī)定要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出申請(qǐng)，但各地執(zhí)行力度不一，不少農(nóng)村都是由村干部決定。
此外，一位基層住建系統(tǒng)工作人員表示，當(dāng)前農(nóng)村住房建設(shè)監(jiān)管主體不明確，建設(shè)系統(tǒng)最基層的單位大多設(shè)在縣級(jí)政府，城鄉(xiāng)建設(shè)只能抓到縣級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺少專職負(fù)責(zé)建設(shè)的人員，甚至連兼職的都不多。
在山西省臨汾市大鄧鄉(xiāng)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理站，只有郭永芳一名工作人員，而他主要負(fù)責(zé)農(nóng)村危房改造、施工安全巡查等，“對(duì)一般的房屋質(zhì)量并不檢查，這需要專業(yè)的人員和儀器”。
記者注意到，近幾年山西部分地市曾對(duì)農(nóng)村地區(qū)廣泛存在的違建房屋進(jìn)行集中清理整頓。但基層工作人員坦言，除非政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，單靠農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、城鄉(xiāng)建設(shè)等單個(gè)部門(mén)的力量難以推動(dòng)工作。
目前國(guó)家并沒(méi)有明確禁止農(nóng)民將自建房用于經(jīng)營(yíng)用途。去年9月，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》明確提出，鼓勵(lì)村集體和農(nóng)民盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅，通過(guò)自主經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)等方式，依法依規(guī)發(fā)展農(nóng)家樂(lè)、民宿、鄉(xiāng)村旅游等。
記者注意到，農(nóng)村自建房用于經(jīng)營(yíng)時(shí)，在工商注冊(cè)環(huán)節(jié)，需要提供土地手續(xù)或住房租賃合同，沒(méi)有土地手續(xù)的，村委會(huì)社區(qū)證明也可以。
王俊表示，農(nóng)村自建房的實(shí)際用途一旦轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)，應(yīng)符合相關(guān)安全、質(zhì)量、消防等要求。然而，一位接受記者采訪的鎮(zhèn)長(zhǎng)表示，農(nóng)村住房不同于城市住宅，在建設(shè)階段缺少設(shè)計(jì)規(guī)劃，房屋結(jié)構(gòu)后期難以改造，只能在消防通道、消防設(shè)施等方面做些要求，其余方面很難真正落實(shí)。
當(dāng)務(wù)之急是對(duì)農(nóng)村自建房進(jìn)行安全評(píng)估
針對(duì)農(nóng)村自建房，尤其是轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性場(chǎng)所的房屋當(dāng)前存在的問(wèn)題，多位專家建議從法律和政策層面，明確農(nóng)村自建房責(zé)任主體，加強(qiáng)監(jiān)管和基層專業(yè)能力建設(shè)。
一是修改完善相關(guān)法律，明確責(zé)任主體。目前，宅基地審批由自然資源部門(mén)負(fù)責(zé)，但在建設(shè)環(huán)節(jié)缺少責(zé)任主體，怎么建設(shè)、按什么標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，相關(guān)部門(mén)在監(jiān)管中缺少上位法依據(jù)。
二是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村自建房尤其是農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性場(chǎng)所的監(jiān)管，建立安全巡查制度。實(shí)施農(nóng)房建設(shè)規(guī)劃許可、設(shè)計(jì)和技術(shù)指導(dǎo)、檢查和驗(yàn)收等管理方式，建立健全村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)工程的安全巡查制度。村民自建房改為經(jīng)營(yíng)性用房后，必須補(bǔ)齊結(jié)構(gòu)安全性和功能性檢查報(bào)告。
太原理工大學(xué)建筑學(xué)院教授王崇恩等專家認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是出臺(tái)措施，對(duì)農(nóng)村自建房尤其是轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)用途的場(chǎng)所進(jìn)行結(jié)構(gòu)問(wèn)題檢測(cè)和安全評(píng)估。
三是加強(qiáng)基層專業(yè)能力建設(shè)，普及安全知識(shí)。針對(duì)目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建設(shè)專業(yè)人才緊缺現(xiàn)狀，應(yīng)及時(shí)配備專業(yè)力量，避免出現(xiàn)政策落地“最后一公里”問(wèn)題，同時(shí)對(duì)廣大村民普及新建及改擴(kuò)建農(nóng)房的基本安全知識(shí)。
