12月1日，國(guó)務(wù)院辦公廳正式對(duì)外發(fā)布《政府信息公開信息處理費(fèi)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》)，明確提出為了有效調(diào)節(jié)政府信息公開申請(qǐng)行為、引導(dǎo)申請(qǐng)人合理行使權(quán)利，向申請(qǐng)公開政府信息超出一定數(shù)量或者頻次范圍的申請(qǐng)人，收取信息處理費(fèi)。信息處理費(fèi)可以按件計(jì)收，也可以按量計(jì)收，均按照超額累進(jìn)方式計(jì)算收費(fèi)金額。《管理辦法》從明年1月1日起正式實(shí)施。
《管理辦法》出臺(tái)的背景是什么?申請(qǐng)信息收費(fèi)的基本定位是什么?它對(duì)于我國(guó)政府信息公開制度有什么意義?就這些問(wèn)題，《法治日?qǐng)?bào)》記者采訪了國(guó)務(wù)院辦公廳信息公開辦的相關(guān)負(fù)責(zé)人及法律界內(nèi)知名專家。
引導(dǎo)規(guī)范申請(qǐng)行為避免出現(xiàn)權(quán)利濫用
“出臺(tái)《管理辦法》是為了規(guī)范、引導(dǎo)公眾更好地行使政府信息公開法定權(quán)利，維護(hù)行政機(jī)關(guān)工作秩序。它針對(duì)的只是個(gè)別極端情形，絕大多數(shù)申請(qǐng)人的正常申請(qǐng)不會(huì)受影響。”公開辦相關(guān)負(fù)責(zé)人這樣告訴記者。
據(jù)了解，國(guó)辦此次出臺(tái)《管理辦法》不是設(shè)立新的收費(fèi)項(xiàng)目增加政府收入，而是針對(duì)實(shí)踐中比較突出的少數(shù)人濫用政府信息公開權(quán)利問(wèn)題，確立一種制度調(diào)節(jié)手段，以期有效引導(dǎo)、規(guī)范政府信息公開申請(qǐng)行為，最大限度把合理合法的需求滿足好，把不合理不合法的訴求限制住。
2008年5月1日，首部政府信息公開條例施行以來(lái)，我國(guó)政府信息公開制度取得了舉世矚目的成就。特別是近年來(lái)，政府部門主動(dòng)公開信息的范圍和深度不斷拓展，政府透明度成效呈現(xiàn)跨越式擢升，不僅促進(jìn)了政府治理能力的全面提高，也為公眾更好地行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)提供了制度保障，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮了無(wú)可替代的作用。
伴隨著政府信息公開制度的順利推行，實(shí)踐中也出現(xiàn)了少數(shù)以政府信息公開申請(qǐng)為由，以求達(dá)到與信息公開無(wú)關(guān)的其他個(gè)人目的的申請(qǐng)人，干擾了行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)正常工作秩序，這種政府信息公開申請(qǐng)權(quán)濫用的行為，與政府信息公開制度設(shè)立初衷不符。
據(jù)信息公開辦披露的情況顯示，個(gè)別申請(qǐng)人圍繞網(wǎng)站域名管理、房屋拆遷、環(huán)境保護(hù)、土地征收等事項(xiàng)，提起數(shù)百件、數(shù)千件甚至數(shù)萬(wàn)件政府信息公開申請(qǐng)，嚴(yán)重影響了行政機(jī)關(guān)正常工作秩序。
同樣，對(duì)于政府信息公開申請(qǐng)權(quán)濫用現(xiàn)象，也引起了法律學(xué)界的普遍關(guān)注和研究。
曾參與首部政府信息公開條例起草工作的社科院法學(xué)所副所長(zhǎng)周漢華研究員介紹，實(shí)踐中濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)利的現(xiàn)象表現(xiàn)為極少數(shù)當(dāng)事人故意一人多訴、多人一訴和多人多訴，有時(shí)幾十甚至數(shù)百人針對(duì)同一機(jī)關(guān)分別提出相同的申請(qǐng)，得到答復(fù)后再分別向法院起訴，個(gè)別人還故意在不同時(shí)間段起訴。有的申請(qǐng)人利用少數(shù)行政機(jī)關(guān)怕麻煩、怕當(dāng)被告、怕敗訴的心理，故意大量申請(qǐng)政府信息公開或者提出政策咨詢要求，給行政機(jī)關(guān)施加壓力，以期獲得不正當(dāng)利益。有的申請(qǐng)人意圖解決的問(wèn)題，因歷史久遠(yuǎn)，已超過(guò)法定期限，無(wú)法進(jìn)入復(fù)議和訴訟程序，于是轉(zhuǎn)而提起政府信息公開申請(qǐng)，希望借此進(jìn)入復(fù)議和訴訟程序。有的申請(qǐng)人已經(jīng)通過(guò)訴訟或者其他渠道獲得了其所申請(qǐng)的政府信息，但依然提出公開申請(qǐng)并啟動(dòng)訴訟程序。
推行統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)完善政務(wù)公開制度
2019年5月15日起正式施行的修訂后的政府信息公開條例規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)?zhí)峁┱畔ⅲ皇杖≠M(fèi)用。但是，申請(qǐng)人申請(qǐng)公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過(guò)合理范圍的，行政機(jī)關(guān)可以收取信息處理費(fèi)。行政機(jī)關(guān)收取信息處理費(fèi)的具體辦法由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院財(cái)政部門、全國(guó)政府信息公開工作主管部門制定。
“新修訂的條例立足中國(guó)實(shí)際、吸收借鑒有關(guān)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在原條例有關(guān)收費(fèi)規(guī)定的基礎(chǔ)上，將收取信息處理費(fèi)確立為必要的調(diào)節(jié)手段。因此，制定《管理辦法》是完善政府信息公開條例配套制度的必要舉措。”相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)。
據(jù)了解，在《管理辦法》起草制定過(guò)程中，有關(guān)方面認(rèn)真分析總結(jié)了我國(guó)政府信息依申請(qǐng)公開的現(xiàn)狀與問(wèn)題，特別是申請(qǐng)人濫用申請(qǐng)權(quán)的現(xiàn)象，適度借鑒國(guó)外有關(guān)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)做法，并結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，同時(shí)對(duì)發(fā)改委、財(cái)政部2008年制定的政府信息收費(fèi)規(guī)定執(zhí)行情況作了全面總結(jié)，以此確定《管理辦法》的基本定位和信息處理費(fèi)的基本標(biāo)準(zhǔn)。其間，還邀請(qǐng)最高法、司法部、中國(guó)法學(xué)會(huì)等單位充分論證，并向各地各部門及中央有關(guān)部委等93家單位大范圍征求意見。
根據(jù)《管理辦法》規(guī)定，信息處理費(fèi)可以按件計(jì)收，也可以按量計(jì)收，均按照超額累進(jìn)方式計(jì)算收費(fèi)金額。行政機(jī)關(guān)對(duì)每件申請(qǐng)可以根據(jù)實(shí)際情況選擇適用其中一種標(biāo)準(zhǔn)，但不得同時(shí)按照兩種標(biāo)準(zhǔn)重復(fù)計(jì)算。
按件計(jì)收?qǐng)?zhí)行下列收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為：同一申請(qǐng)人一個(gè)自然月內(nèi)累計(jì)申請(qǐng)10件以下(含10件)的，不收費(fèi);同一申請(qǐng)人一個(gè)自然月內(nèi)累計(jì)申請(qǐng)11-30件(含30件)的部分100元/件;同一申請(qǐng)人一個(gè)自然月內(nèi)累計(jì)申請(qǐng)31件以上的部分，以10件為一檔，每增加一檔，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高100元/件。
按量計(jì)收?qǐng)?zhí)行下列收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為：30頁(yè)以下(含30頁(yè))的，不收費(fèi);31-100頁(yè)(含100頁(yè))的部分10元/頁(yè);101-200頁(yè)(含200頁(yè))的部分20元/頁(yè);201頁(yè)以上的部分40元/頁(yè)。
據(jù)介紹，此前各地收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一、收費(fèi)方式可操作性不強(qiáng)，部分行政機(jī)關(guān)對(duì)“政府信息申請(qǐng)的數(shù)量、頻次超過(guò)合理范圍”的認(rèn)定把握不準(zhǔn)，既不利于保障申請(qǐng)人的合法權(quán)益，也容易引發(fā)不必要的行政爭(zhēng)議?！豆芾磙k法》對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，既可以規(guī)范引導(dǎo)申請(qǐng)人，也可以規(guī)范約束行政機(jī)關(guān)。
按期繳納相應(yīng)費(fèi)用逾期視為放棄申請(qǐng)
《管理辦法》對(duì)于信息處理費(fèi)的收取程序、收費(fèi)方式以及相關(guān)的監(jiān)管機(jī)制都作了明確而系統(tǒng)的規(guī)定，并與政府信息公開申請(qǐng)?zhí)幚沓绦蛴袡C(jī)銜接，形成工作閉環(huán)。
比如，《管理辦法》第六條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依法決定收取信息處理費(fèi)的，應(yīng)當(dāng)在政府信息公開申請(qǐng)?zhí)幚砥谙迌?nèi)，按照申請(qǐng)人獲取信息的途徑向申請(qǐng)人發(fā)出收費(fèi)通知，說(shuō)明收費(fèi)的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、繳納方式等。申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)在收到收費(fèi)通知次日起20個(gè)工作日內(nèi)繳納費(fèi)用，逾期未繳納的視為放棄申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)不再處理該政府信息公開申請(qǐng)。
對(duì)于收費(fèi)方式，《管理辦法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)收取的信息處理費(fèi)屬于行政事業(yè)性收費(fèi)，按照政府非稅收入和國(guó)庫(kù)集中收繳管理有關(guān)規(guī)定納入一般公共預(yù)算管理，及時(shí)足額繳入同級(jí)國(guó)庫(kù)。具體收繳方式按照同級(jí)政府財(cái)政部門有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
“目前，絕大多數(shù)地方可以實(shí)現(xiàn)線上繳費(fèi)和線下銀行網(wǎng)點(diǎn)繳費(fèi)，收費(fèi)方式的可操作性大大增強(qiáng)。”相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹。
此外，申請(qǐng)人對(duì)收取信息處理費(fèi)的決定有異議的，不能單獨(dú)就該決定申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，可以在繳費(fèi)期滿后，就行政機(jī)關(guān)不再處理其政府信息公開申請(qǐng)的行為，依據(jù)政府信息公開條例第五十一條的規(guī)定，向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者政府信息公開工作主管部門投訴、舉報(bào)，或者依法申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
采訪中，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)黨委常委、副校長(zhǎng)王敬波教授分析指出，政府信息是公共產(chǎn)品，具有資源稀缺性，無(wú)序利用會(huì)造成政府財(cái)政難以負(fù)擔(dān)?？紤]到公開成本和必要性的問(wèn)題，并非所有信息都需要政府主動(dòng)公開。有些信息根據(jù)申請(qǐng)而公開，就會(huì)產(chǎn)生依申請(qǐng)公開信息的成本和收費(fèi)。因此，依申請(qǐng)公開實(shí)行收費(fèi)制度是國(guó)際慣例。
社科院法學(xué)所研究員呂艷濱認(rèn)為，2008年實(shí)施的政府信息公開條例中規(guī)定了信息收費(fèi)內(nèi)容，但后期因?yàn)槭掷m(xù)繁瑣，實(shí)際上公民依申請(qǐng)公開收費(fèi)的實(shí)例極少，一直沒(méi)怎么發(fā)揮作用。適度收費(fèi)符合誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)的原則，也有助于避免行政成本浪費(fèi)，因?yàn)閷?shí)踐中確實(shí)有部分申請(qǐng)存在過(guò)度占用行政資源的問(wèn)題。因此，適度收費(fèi)對(duì)于遏制濫用申請(qǐng)權(quán)現(xiàn)象是有利的。
用好政策引導(dǎo)功能切忌出現(xiàn)矯枉過(guò)正
此次《管理辦法》強(qiáng)調(diào)是針對(duì)濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)利作出的必要限制措施，是完善政府信息公開制度的一種調(diào)節(jié)手段。那么，《管理辦法》的出臺(tái)該如何落地生根?對(duì)于解決少數(shù)人濫用申請(qǐng)權(quán)的問(wèn)題及現(xiàn)象，究竟能發(fā)揮多大的作用呢?
對(duì)此，呂艷濱分析認(rèn)為，在實(shí)際操作當(dāng)中，要特別注意防止收費(fèi)對(duì)合理申請(qǐng)政府信息行為的不當(dāng)限制，對(duì)于申請(qǐng)量大的當(dāng)事人，也要區(qū)分其申請(qǐng)目的、用途、所申請(qǐng)的信息是否具有公益性質(zhì)，或者說(shuō)對(duì)社會(huì)公共利益是否具有促進(jìn)作用。比如，有的依申請(qǐng)公開的信息，經(jīng)過(guò)審查之后，其實(shí)是可以轉(zhuǎn)為主動(dòng)公開的，那么對(duì)于這些申請(qǐng)，即便量大也不應(yīng)當(dāng)收費(fèi)。諸如此類問(wèn)題，是否可以進(jìn)行一些特殊規(guī)定?同時(shí)，收費(fèi)程序也不宜太復(fù)雜，不能因?yàn)槭召M(fèi)、繳費(fèi)而過(guò)度延長(zhǎng)政府信息公開的答復(fù)期限，甚至要防止個(gè)別機(jī)關(guān)借收費(fèi)規(guī)避20個(gè)工作日的答復(fù)期限。
王敬波認(rèn)為，國(guó)辦出臺(tái)《管理辦法》很有積極意義，有一定的政策引導(dǎo)功能，對(duì)于那些為了謀取不正當(dāng)利益，將信息公開申請(qǐng)作為謀利手段的人，可以在一定程度上起到規(guī)范約束作用。但是，信息收費(fèi)制度并非萬(wàn)能手段，要從根本上解決政府信息公開申請(qǐng)權(quán)濫用的問(wèn)題，決不能僅僅依靠收費(fèi)來(lái)解決。因?yàn)闉E用信息公開申請(qǐng)權(quán)這個(gè)問(wèn)題，涉及很多復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題和各類矛盾糾紛，它們只是通過(guò)政府信息公開表現(xiàn)出來(lái)了而已。
“特別需要強(qiáng)調(diào)的是，不能過(guò)度消費(fèi)政府信息公開這項(xiàng)制度，要回歸對(duì)這項(xiàng)制度本身科學(xué)理性的認(rèn)識(shí)，不能讓政府信息公開制度功能超載，它并不能完全承擔(dān)解決社會(huì)矛盾，尤其是解決長(zhǎng)期積累下來(lái)一些社會(huì)矛盾的功能。政府信息公開制度本身，是為了滿足公民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主政治權(quán)利。”王敬波說(shuō)。(記者 萬(wàn)靜)
