“網(wǎng)絡(luò)募捐數(shù)額占全國社會捐贈總量的比例從2013年的0.4%上升至2019年的4.1%”，“近3年來，我國慈善組織互聯(lián)網(wǎng)募捐信息平臺募集的善款每年同比增長率保持在20%以上，2019年網(wǎng)絡(luò)募集善款超過54億元，比上年增長68%”。這是10月31日中國社會保障學(xué)會在京發(fā)布的《中國網(wǎng)絡(luò)慈善發(fā)展報告》(以下簡稱“報告”)中披露的數(shù)據(jù)。這是我國網(wǎng)絡(luò)慈善領(lǐng)域的首部研究報告。
報告認(rèn)為，當(dāng)前，我國網(wǎng)絡(luò)慈善特別是通過大病求助網(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)行的個人求助缺少直接有效的法律規(guī)制、個人求助借助網(wǎng)絡(luò)從熟人圈走向陌生的公眾而成為事實上、法律意義的公開募捐，其中出現(xiàn)的不良個案對網(wǎng)絡(luò)慈善的發(fā)展帶來了不利影響，存在監(jiān)管盲區(qū)。報告建議完善網(wǎng)絡(luò)慈善募捐法律法規(guī)和政策體系。
半個月前，提請十三屆全國人大常委會第二十二次會議審議的全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查慈善法實施情況的報告顯示，新冠肺炎疫情下暴露出慈善法在應(yīng)急機(jī)制、信息公開、志愿服務(wù)、法律宣傳等方面還存在短板，同時應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)衍生的慈善新挑戰(zhàn)不足。
全國人大常委會委員、全國人大社會建設(shè)委員會委員、中國社會保障學(xué)會會長鄭功成表示，對網(wǎng)絡(luò)慈善存在的問題不能視而不見，而是需要加快完善相關(guān)法律法規(guī)政策，以理解、寬容、積極的姿態(tài)全面推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)慈善長足發(fā)展。
現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)慈善法律法規(guī)政策體系不健全
我國目前對于網(wǎng)絡(luò)慈善的界定，有狹義與廣義的區(qū)別，狹義的網(wǎng)絡(luò)慈善是指受慈善法規(guī)制的互聯(lián)網(wǎng)募捐。廣義的網(wǎng)絡(luò)慈善是指一切通過互聯(lián)網(wǎng)開展的以幫助他人為目的的慈善活動。
報告指出，作為一項新鮮事物，網(wǎng)絡(luò)慈善在實踐中存在一些問題，例如，慈善組織與募捐信息平臺、捐贈人、受益人之間的法律關(guān)系不清晰;一些網(wǎng)絡(luò)慈善募捐平臺的信息公開與透明度不足;有的網(wǎng)絡(luò)平臺將商業(yè)活動與互助或慈善活動交織在一起，現(xiàn)行政策處于模糊狀態(tài);相關(guān)部門對網(wǎng)絡(luò)慈善的監(jiān)管缺乏有效協(xié)同。
中國社會保障學(xué)會慈善分會副會長兼秘書長、北京師范大學(xué)民生保障研究中心主任謝瓊教授分析認(rèn)為，造成這些問題的主要原因是相關(guān)法規(guī)政策存在缺失和互聯(lián)網(wǎng)的特殊性，“在2014年至2016年起草與制定慈善法之時，網(wǎng)絡(luò)慈善尚未形成燎原之勢，法律采取了淡化處理”。
謝瓊梳理了目前已有的規(guī)制網(wǎng)絡(luò)慈善的法律法規(guī)和政策制度，主要包括慈善法、網(wǎng)絡(luò)安全法、《慈善組織公開募捐管理辦法》《公開募捐平臺服務(wù)管理辦法》《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》，以及《慈善組織互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺基本技術(shù)規(guī)范》和《慈善組織互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺基本管理規(guī)范》兩項推薦性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等。
參與報告調(diào)研、撰寫的多名學(xué)者較為一致的觀點是：這些法律規(guī)范不能涵蓋整個網(wǎng)絡(luò)慈善活動，在落實中也存在問題。
慈善法規(guī)定了“廣播、電視、報刊以及網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者、電信運(yùn)營商，應(yīng)當(dāng)對利用其平臺開展公開募捐的慈善組織的登記證書、公開募捐資格證書進(jìn)行驗證”?！豆_募捐平臺服務(wù)管理辦法》也只是作了粗疏的原則性規(guī)定，缺乏具有可操作性的實施細(xì)則。同時，對網(wǎng)絡(luò)慈善活動范圍界定不清、對新出現(xiàn)的慈善現(xiàn)象和慈善活動規(guī)制不到位等，導(dǎo)致目前利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行慈善活動的行為缺乏足夠有效的規(guī)制。
中國社會保障學(xué)會會員、華中科技大學(xué)副教授汪敏分析認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)既有廣播、電臺、報刊等傳統(tǒng)媒體的功能，又可以直接發(fā)生支付行為，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)是慈善行為場所，“但這些特征決定了不宜將網(wǎng)絡(luò)慈善和通過廣播、電視、報刊等載體開展的募捐等慈善活動相提并論，需要有更具體的、更有針對性的法律政策規(guī)制”。
規(guī)范網(wǎng)絡(luò)慈善政策不足造成灰色地帶
報告指出，慈善法實施4年多來，圍繞慈善法中有關(guān)網(wǎng)絡(luò)募捐規(guī)定出臺的政策大多著力于加強(qiáng)慈善組織互聯(lián)網(wǎng)募捐信息平臺的監(jiān)管，而對厘清網(wǎng)絡(luò)慈善的模糊界限很少涉及，致使網(wǎng)絡(luò)慈善在“合法與非法”“前進(jìn)與原地踏步”間游走。
報告以支付寶推出的“相互保”在2018年11月轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;相互寶”為例，前者全名為“相互保大病互助計劃”，是信美人壽保險公司推出的相互保險業(yè)務(wù)，相互保險條款等須接受銀保監(jiān)部門的監(jiān)管，后來因監(jiān)管部門的約談停止;后者變成了由螞蟻金服獨(dú)立運(yùn)營的“網(wǎng)絡(luò)大病互助計劃”，從“互助網(wǎng)+保險”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;互聯(lián)網(wǎng)+互助”后，從有監(jiān)管變成了無監(jiān)管。
目前，滴滴、蘇寧、360、美團(tuán)、百度等互聯(lián)網(wǎng)公司紛紛開始進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)互助業(yè)務(wù)，“網(wǎng)絡(luò)互助”發(fā)展持續(xù)提速。
今年9月初，中國銀保監(jiān)會打擊非法金融活動局發(fā)布《非法商業(yè)保險活動分析及對策建議研究》報告稱，相互寶、水滴互助等網(wǎng)絡(luò)互助平臺會員數(shù)量龐大，涉眾風(fēng)險不容忽視，部分前置收費(fèi)模式形成沉淀資金，存在“跑路”風(fēng)險，如果處理不當(dāng)、管理不到位還可能引發(fā)社會風(fēng)險，要盡快研究準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。
中國社會保障學(xué)會慈善分會副秘書長、華中科技大學(xué)副教授陳斌表示，類似這些網(wǎng)絡(luò)互助籌款究竟是金融保險行為還是社會大眾的慈善行為，需要由相應(yīng)法律來界定，并明確相關(guān)監(jiān)督部門及其權(quán)責(zé)邊界，否則，簡單按照金融保險業(yè)監(jiān)管可能使這種互助或慈善活動走向消亡。
“網(wǎng)絡(luò)捐贈大多是小額捐贈，捐贈者需要捐贈發(fā)票抵扣稅，但按照現(xiàn)行規(guī)定取得發(fā)票的周期過長，導(dǎo)致小額捐贈者享受不到稅收支持;同時，按照現(xiàn)行規(guī)定，慈善組織有義務(wù)為每一筆捐贈開具發(fā)票，但網(wǎng)絡(luò)捐贈額小量大，不少慈善組織承擔(dān)著大量提供小額發(fā)票的時間和人力成本。”陳斌進(jìn)一步分析說。
陳斌建議，應(yīng)以促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)慈善長足發(fā)展為出發(fā)點，進(jìn)一步完善我國的網(wǎng)絡(luò)慈善法律法規(guī)政策體系，在慈善法中增加對網(wǎng)絡(luò)慈善的法律規(guī)制，厘清網(wǎng)絡(luò)慈善活動的邊界，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)募捐行為，明確網(wǎng)絡(luò)平臺的相應(yīng)責(zé)任以及禁止以從事慈善活動為名的網(wǎng)絡(luò)慈善欺詐，為網(wǎng)絡(luò)平臺、網(wǎng)絡(luò)籌款主體與網(wǎng)絡(luò)慈善參與者提供具體、清晰的行為依據(jù)。
“還應(yīng)將支持慈善事業(yè)發(fā)展的政策具體化，如開通電子發(fā)票服務(wù)、提供更加便捷的稅收減免服務(wù)等是當(dāng)務(wù)之急，而依法懲治網(wǎng)絡(luò)募捐中出現(xiàn)的不法行為更是維護(hù)網(wǎng)絡(luò)慈善健康發(fā)展的有效舉措。”陳斌說。
個人求助亟待堵上法律監(jiān)管漏洞
報告對個人網(wǎng)絡(luò)求助給予了特別關(guān)注，將個人因陷入困境而通過網(wǎng)絡(luò)平臺求助、網(wǎng)絡(luò)平臺為幫助特定個人提供網(wǎng)絡(luò)籌款服務(wù)等，界定為廣義的網(wǎng)絡(luò)慈善。
報告以互聯(lián)網(wǎng)大病求助平臺水滴籌為例，水滴籌自誕生4年多以來，截至今年8月底，已為130多萬名經(jīng)濟(jì)困難的大病患者提供了免費(fèi)的籌款服務(wù)，累計籌款金額超過330億元，累計捐款人數(shù)超過3.3億人次。
騰訊公益發(fā)起的“99公益日”2020年互動人次高達(dá)18.99億，募集善款達(dá)30.4億元。盡管“99公益日”的募款方是有公募資格的慈善組織，但項目發(fā)起方五花八門，除了沒有公募權(quán)的基金會、慈善會、紅十字會、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體、專項基金外，還包括個人求助者、企業(yè)、醫(yī)院、村(居)委會、街道辦事處、志愿者團(tuán)隊，扶貧辦、教育局、財政局等政府機(jī)構(gòu)。
謝瓊指出，包括被稱作“中國網(wǎng)絡(luò)慈善盛宴”在內(nèi)的“99公益日”等網(wǎng)絡(luò)慈善活動在內(nèi)，互聯(lián)網(wǎng)本身存在的虛擬性、隱蔽性、復(fù)雜性等特征以及慈善組織互聯(lián)網(wǎng)募捐信息平臺審核機(jī)制存在漏洞、現(xiàn)行法律規(guī)范缺失等問題，在為公眾參與慈善活動帶來便利的同時，不時出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)騙捐、詐捐等事件，嚴(yán)重?fù)p害了公眾的愛心善意、降低了公眾的捐贈熱情、影響了網(wǎng)絡(luò)募捐的實際效果。“99公益日”在開展中也難免存在對個人求助和公開募捐區(qū)分不清、審核不嚴(yán)、違法開展公開募捐等問題。
對于個人求助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺的法律規(guī)制問題，謝瓊說：“法律要嚴(yán)格規(guī)范其行為，又要保護(hù)其發(fā)展，厘清這些互聯(lián)網(wǎng)平臺的責(zé)任、權(quán)利邊界是法律規(guī)制考量的重點。”
