在當(dāng)前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體安全可控的前提下，為對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行壓力，近年地方政府債務(wù)規(guī)?？焖倥噬?。
地方政府債券在發(fā)揮穩(wěn)增長補(bǔ)短板效應(yīng)同時(shí)，客觀上也使得債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。疊加規(guī)模較大的隱性債務(wù)，地方政府債務(wù)可持續(xù)性愈加受到關(guān)注。
那么，最近一年多地方政府債券市場(chǎng)有哪些變化？當(dāng)前地方政府債券市場(chǎng)面臨哪些問題？未來該如何改革以促進(jìn)地方債行穩(wěn)致遠(yuǎn)？
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最近公開發(fā)行的《中國地方政府債券藍(lán)皮書（2023）》（下稱“地方債藍(lán)皮書”）對(duì)地方政府債券進(jìn)行了深入、詳細(xì)的分析和探討。
中誠信國際研究院執(zhí)行院長、地方債藍(lán)皮書副主編袁海霞認(rèn)為，經(jīng)過十余年發(fā)展，目前可以看到，隨著管理規(guī)范化和市場(chǎng)化水平的提升，地方政府債券發(fā)行對(duì)于穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)不斷發(fā)揮重要作用。與此同時(shí)，地方政府債券市場(chǎng)仍面臨“債務(wù)—資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化效率待提升、配套市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施待健全、財(cái)政承壓下償債保障機(jī)制需完善等問題。
根據(jù)袁海霞預(yù)計(jì)，今年底地方政府債務(wù)余額將接近40萬億元。
募投領(lǐng)域不斷擴(kuò)大
為了對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行壓力，緩解地方償債風(fēng)險(xiǎn)，地方政府債券發(fā)行規(guī)模近些年處于7萬億元以上高位。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2022年全國發(fā)行地方政府債券約7.4萬億元，今年前5個(gè)月發(fā)行3.5萬億元。
“作為積極財(cái)政的重要抓手，地方債發(fā)行注重逆周期調(diào)節(jié)，供給整體前置化。疫情以來，為了對(duì)沖經(jīng)濟(jì)影響，新增債務(wù)限額持續(xù)保持高位。今年專項(xiàng)債券發(fā)行進(jìn)度相對(duì)去年有所放緩。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行邊際走弱的背景下，后續(xù)可以通過專項(xiàng)債的節(jié)奏提速，對(duì)穩(wěn)基建穩(wěn)增長形成一定的支撐?！苯?，袁海霞在地方債藍(lán)皮書發(fā)布會(huì)上說。
財(cái)政部預(yù)算司副司長李大偉近日公開表示，今年上半年，各地發(fā)行用于項(xiàng)目建設(shè)的專項(xiàng)債券21721億元，累計(jì)支持專項(xiàng)債券項(xiàng)目近2萬個(gè)。這對(duì)帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行發(fā)揮了重要作用。下一步財(cái)政部將繼續(xù)對(duì)各地專項(xiàng)債券支出進(jìn)度進(jìn)行通報(bào)預(yù)警，指導(dǎo)地方加快專項(xiàng)債券發(fā)行使用節(jié)奏，積極發(fā)揮專項(xiàng)債券在拉動(dòng)有效投資中的積極作用，以穩(wěn)投資帶動(dòng)穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)增長，更好發(fā)揮專項(xiàng)債券的效能。
從去年以來，為了充分發(fā)揮債券資金效應(yīng)，地方政府債券募投領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，比如專項(xiàng)債券新增了新基建、新能源等領(lǐng)域；專項(xiàng)債作資本金范圍也增加了新能源項(xiàng)目、煤炭儲(chǔ)備設(shè)施、國家級(jí)產(chǎn)業(yè)園基礎(chǔ)設(shè)施三大領(lǐng)域。此外，從去年至今，地方政府債券發(fā)行期限繼續(xù)延長，更好匹配項(xiàng)目周期，發(fā)行進(jìn)一步市場(chǎng)化，市場(chǎng)化定價(jià)空間增大。
為了避免專項(xiàng)債券資金閑置，財(cái)政部允許各省對(duì)已發(fā)行的專項(xiàng)債資金用途調(diào)整。根據(jù)地方債藍(lán)皮書梳理，去年調(diào)整專項(xiàng)債資金用途原因，主要是項(xiàng)目實(shí)際需求少于預(yù)期帶來的“錢等項(xiàng)目”，項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展緩慢等帶來的“錢需錯(cuò)配”。
地方債藍(lán)皮書稱，2022年在專項(xiàng)債發(fā)行節(jié)奏大幅提前、規(guī)模創(chuàng)歷史新高的背景下，專項(xiàng)債用途調(diào)整頻率明顯加快、規(guī)模及范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，雖然避免了債券資金閑置浪費(fèi)，但若頻繁調(diào)整，易造成項(xiàng)目儲(chǔ)備質(zhì)量進(jìn)一步下降，更加依賴用途調(diào)整的不良循環(huán)，制約從債務(wù)到有效優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的及時(shí)轉(zhuǎn)化和穩(wěn)增長政策效果的有效顯現(xiàn)。
這反映出專項(xiàng)債“借用管還”存在一定問題。比如，項(xiàng)目前期論證不嚴(yán)謹(jǐn)，使得發(fā)債資金高于實(shí)際使用金額或項(xiàng)目無法開展等；部分項(xiàng)目因資金違規(guī)使用從而被迫調(diào)整；部分項(xiàng)目進(jìn)展緩慢、資金閑置而調(diào)整。
“債務(wù)—資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化效率待提升
地方債藍(lán)皮書指出，近年地方債余額大幅攀升，且當(dāng)前地方債到期高峰已經(jīng)來臨，2023年至2025年地方債年均到期量將高達(dá)3萬億元左右。在地方財(cái)政普遍承壓背景下，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，相關(guān)償債保障機(jī)制亟待完善。
隨著經(jīng)濟(jì)恢復(fù)性增長，稅收收入也呈現(xiàn)恢復(fù)性增長，但由于樓市低迷，地方賣地收入依然大幅下滑。財(cái)政部最新數(shù)據(jù)顯示，今年上半年全國一般公共預(yù)算收入119203億元，同比增長13.3%，這主要是受去年低基數(shù)因素影響。地方政府性基金中的國有土地使用權(quán)出讓收入18687億元，同比下降20.9%。
由于近年財(cái)政收入緊張，疊加償債高峰，地方更加依賴發(fā)行再融資債券來借新還舊，緩解當(dāng)期償債壓力。比如，財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，今年前5個(gè)月，地方政府債券到期償還本金10418億元，其中發(fā)行再融資債券償還本金9695億元，占償還本金總額比重高達(dá)93%。
地方債藍(lán)皮書認(rèn)為，地方債償還高度依賴借新還舊，盡管短期內(nèi)緩解債務(wù)壓力，但長期來看將增加未來財(cái)政付息壓力并面臨利率波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。
未來如何提高地方政府“債務(wù)—資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化效率？
地方債藍(lán)皮書建議，要更加重視債券項(xiàng)目儲(chǔ)備，數(shù)量上地方按專項(xiàng)債分配額度2~3倍進(jìn)行儲(chǔ)備，并建立健全項(xiàng)目超前儲(chǔ)備機(jī)制，為財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)提供重要支撐。質(zhì)量上將項(xiàng)目重要性、開工建設(shè)可行性、各類資金到位時(shí)間、收入來源結(jié)構(gòu)等納入儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)，重視形成資產(chǎn)的周期及效益。
在提升專項(xiàng)債使用效率上，地方債藍(lán)皮書建議，在健全專項(xiàng)債資金用途調(diào)整同時(shí)，對(duì)債券使用的時(shí)效彈性或?qū)⑸仙?。根?jù)區(qū)域、領(lǐng)域等制定差異化要求，避免用途調(diào)整常態(tài)化，制約政策作用發(fā)揮。
另外，地方債藍(lán)皮書建議，對(duì)于專項(xiàng)債項(xiàng)目運(yùn)營收入不足以還本付息的情形，地方要探索健全償債備付金機(jī)制，通過部分收入高債券項(xiàng)目安排備付金、安排部分財(cái)政資金等途徑，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急資金池，以防范兌付風(fēng)險(xiǎn)。
地方債藍(lán)皮書認(rèn)為，今年地方債到期3.67萬億元，財(cái)政承壓下仍將依賴再融資債滾動(dòng)。地方需合理規(guī)劃安排再融資債券發(fā)行：一是規(guī)模不宜過高，避免后續(xù)付息壓力過大；二是期限結(jié)構(gòu)需優(yōu)化，避免未來到期過于集中。
近些年，為了規(guī)范地方政府債券市場(chǎng)發(fā)展，相關(guān)體制機(jī)制在不斷完善，地方政府債券市場(chǎng)化、規(guī)范化程度不斷提升。
（文章來源：第一財(cái)經(jīng)）
